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DiAvv. Luciano Mottola

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PROBLEMI APPLICATIVI DELL’ART. 42 DEL CCNL SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI SULLA DEFINIZIONE DI “MONTE SALARI”

L’art. 42 del CCNL dei Segretari Comunali e Provinciali stabilisce che:

<<1. Ai segretari comunali e provinciali è attribuito un compenso annuale, denominato retribuzione di risultato, correlato al conseguimento degli obiettivi assegnati e tenendo conto del complesso degli incarichi aggiuntivi conferiti, ad eccezione dell’incarico di funzione di Direttore Generale.

2. Gli Enti del comparto destinano a tale compenso, con risorse aggiuntive a proprio carico, un importo non superiore al 10 % del monte salari riferito a ciascun segretario nell’anno di riferimento e nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della propria capacità di spesa.

3. Ai fini della valutazione dei risultati conseguiti e dell’erogazione della relativa retribuzione ad essa correlata, gli Enti utilizzano, con gli opportuni adattamenti, la disciplina adottata ai sensi del D.Lgs.n.286/1999, relativo alla definizione di meccanismi e strumenti di monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati>>.

In base a tale disposizione ai Segretari Comunali nominati presso gli enti locali è attribuita la retribuzione di risultato nella misura massima del 10% del monte salari annuo.

La disposizione in questione non chiarisce quali sono i criteri di calcolo di detta indennità e qual è la corretta definizione di “monte salari” recando pertanto non pochi dubbi interpretativi che necessitano di integrazioni normative reperibili da altre fonti normative.

A tale lacuna normativa supplisce l’art. 7. D. LGS. N. 150 del 27 ottobre 2009 (cd. Legge Brunetta) che disciplina il “Sistema di misurazione e valutazione della performance” recita:

<<1. Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tale fine adottano con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e valutazione della performance.

La funzione di misurazione e valutazione delle performance e’ svolta: a) dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’articolo 14, cui compete la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, nonche’ la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice ai sensi del comma 4, lettera e), del medesimo articolo; b) dalla Commissione di cui all’articolo 13 ai sensi del comma 6 del medesimo articolo; c) dai dirigenti di ciascuna amministrazione, secondo quanto previsto agli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e-bis), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificati dagli articoli 38 e 39 del presente decreto.

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance, di cui al comma 1, individua, secondo le direttive adottate dalla Commissione di cui all’articolo 13, secondo quanto stabilito dal comma 2 del medesimo articolo: a) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance, in conformità alle disposizioni del presente decreto; b) le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio>>.

Da ciò ne deriva che la valutazione delle performance si sostanzia nella misurazione e valutazione dei risultati individuali e dell’organizzazione e si conclude con la relativa rendicontazione, che fornisce le indicazioni utili per la successiva pianificazione degli anni successivi per una conferma o una revisione del programma di Governo e così via. La performance è il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto (organizzazione, unità organizzativa, gruppo di individui, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità, degli obiettivi e alla soddisfazione dei bisogni per i quali il singolo Ente è costituito.

Il sistema pertanto è finalizzato al miglioramento della qualità dei servizi pubblici e alla crescita della professionalità all’interno della pubblica Amministrazione. Occorre a tal fine che l’Ente definisca:

1) il ciclo di gestione della performance, per migliorare la capacità di selezione degli obiettivi prioritari, ai quali vengono destinate le risorse (budget) e viene orientata l’attività (obiettivi operativi);

2) i misuratori dell’attività attraverso una serie di indici, per verificarne il risultato;

3) la valorizzazione del merito individuale, in relazione al contributo assicurato per il raggiungimento degli obiettivi (il decreto Brunetta impone l’obbligo della differenziazione nella valutazione);

4) la trasparenza del sistema: devono essere resi pubblici gli obiettivi, gli andamenti gestionali, la valutazione dei risultati dell’organizzazione e della dirigenza. Il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere alla realizzazione del Sistema, per tutte le Amministrazioni pubbliche, è stato affidato ad una Commissione nazionale.

E’ evidente, pertanto, che l’indennità di risultato è parametrata al raggiungimento del risultato ottenuto dal Segretario Comunale ed è ancorato giuridicamente al raggiungimento di determinati obiettivi prefissati dalla singola Amministrazione ed ancorati a precisi parametri di bilancio e di trasparenza.

Nel sistema economico nazionale il monte salari è definito come l’ammontare complessivo delle retribuzioni lorde percepite dai lavoratori dipendenti nell’intero sistema economico.

Tale definizione applicata però all’art. 42 del CCNL segretari comunali e provinciale risulterebbe fuorviante e non correttamente applicabile alla luce delle normative di bilancio dei singoli enti basate sui criteri di trasparenza, efficacia ed efficienza.

Per esigenze esplicative poniamo un esempio.

Il Segretario Comunale Tizio viene nominato presso il Comune di Alfa dal gennaio 2017 al marzo 2017. Dall’aprile 2017 al dicembre 2017 lo stesso Segretario Tizio viene nominato presso il Comune di Beta.

Alla luce della generica definizione data dai sistemi economici all’espressione monte salari, si potrebbe erroneamente comprendere che il Comune di Beta possa attribuire il massimo dell’indennità di risultato al segretario Comunale Tizio calcolando la stessa sul monte salari totale rappresentato, secondo le definizioni dell’economia, dalla somma della retribuzione lorda percepita da questi presso il Comune di Alfa ed il Comune di Beta.

Tale operazione non sembra essere giuridicamente valida in quanto il Comune di Beta si troverebbe nel paradosso giuridico di dover corrispondere un’indennità di risultato al Segretario Tizio anche per risultati ottenuti in un ente diverso (Comune di Alfa).

Il Segretario Comunale non è titolare di un autonomo e preciso diritto alla percezione dell’indennità di risultato; la predetta, indennità, infatti, non può essere erogata in modo automatico e per il solo servizio prestato;

1) l’art. 42 del CCNL dei segretari comunali e provinciali del 16.5.2001, stabilisce che la corresponsione dell’indennità di risultato può avvenire solo nel rispetto delle precise condizioni e modalità ivi stabilite e cioè:

la preventiva determinazione dell’ammontare della retribuzione di risultato che può essere riconosciuta al segretario, nell’ambito delle risorse effettivamente disponibili e nel rispetto della propria capacità di spesa;
la preventiva fissazione e formale conferimento al segretario di precisi obiettivi, tenendo conto del complesso degli incarichi aggiuntivi conferiti, ad eccezione dell’incarico di funzione di Direttore Generale;
la valutazione annuale degli obiettivi e dei risultati conseguiti dal segretario da parte degli enti che, a tal fine, utilizzano, con gli opportuni adattamenti, la disciplina adottata, in coerenza con le previsioni del Titolo II del D.Lgs.n.150/2009, in materia di definizione di misurazione, valutazione e trasparenza della performance.

E’ evidente pertanto che il Comune di Beta, attraverso il proprio nucleo di valutazione, possa valutare esclusivamente la performance dei suoi dipendenti (e quindi anche del Segretario Generale) sulla scorta dei risultati ottenuti dagli stessi in riferimento all’effettivo lavoro svolto presso quell’ente e non invece presso altri enti.

Pertanto, al fine di poter correttamente applicare il calcolo della retribuzione di risultato dovuta al Segretario Generale bisogna interpretare la definizione di “monte salari” alla luce delle disposizioni del citato D. Lgs. 150 del 27 ottobre 2009 che delimitano il campo di applicazione di tale indennità ai risultati conseguiti per attività svolte nel singolo ente ed ancorate ad obiettivi prefissati nel rispetto delle norme di trasparenza e di bilancio.

DiAvv. Luciano Mottola

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CASSAZIONE, CATEGORIE D1 E D3: DIFFERENZA NON SOLO ECONOMICA MA ANCHE PROFESSIONALE

Dopo circa 19 anni dalla sua introduzione ad opera del CCNL del 31.3.1999, il sistema di classificazione del personale del Comparto Regioni Autonomie locali, lungi dal potersi considerare ormai definitivamente acquisito e consolidato, forma ancora oggetto di letture interpretative da parte di giuristi ed esperti del settore, non sempre coerenti con la ratio che ne è alla base e con le regole e gli istituti che effettivamente lo caratterizzano, con particolare riferimento all’eterno dibattito riguardante la differenza tra la categoria D1 (istruttore direttivo ex settima qualifica funzionale ) e la categoria D3 (funzionario ex ottava qualifica funzionale).

Al fine di comprendere la ratio delle norme relative alla classificazione del personale del Comparto Regioni Autonomie locali è opportuno chiarire storicamente tali fattispecie.

Il D.P.R. 347/1983 prevedeva un sistema di classificazione del personale degli enti locali (Comuni) in otto qualifiche funzionali in cui l’ottava qualifica funzionale rappresentava la funzione apicale dell’ente.

In base a tale sistema di classificazione la settima qualifica funzionale era rappresentata dalla figura dell’istruttore direttivo che svolgeva: “attività di natura tecnica, amministrativa, contabile consistente nell’istruttoria formale di atti e provvedimenti e nella elaborazione dei dati, nonché attività di studio, ricerca, elaborazione e progettazione. Dette attività comportavano altresì l’applicazione di norme e procedure avvera l’interpretazione delle stesse e dei dati elaborati e consistevano nella collaborazione con titolari di posizione di lavoro di maggior contenuto professionale, direzione e coordinamento”.

Ad un gradino più alto c’era l’ottava qualifica funzionale corrispondente alla figura del funzionario che svolgeva “attività di elevata complessità e difficoltà delle prestazioni. Attività di studio, di ricerca, di elaborazione di piani e di programmi che richiedevano elevata specializzazione professionale, nonché il controllo dei risultati nei settori amministrativi, tecnico- scientifici, ovvero l’istruttoria, la predisposizione e la formazione di atti e provvedimenti di notevole grado di difficoltà che potevano comportare la direzione di unità operativa organica e l’esercizio di funzioni con rilevanza esterna. Tali attività erano svolte in autonomia operativa e iniziativa essendo l’attività caratterizzata da facoltà di decisione e autonomia di iniziativa nell’ambito degli obiettivi e degli indirizzi generali”.

Per tali motivi era inequivocabile che il legislatore con il D.P.R. 347/1983 aveva inteso differenziare le due figure.

Il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro comportò successivamente la necessità di ridefinire il contenuto della prestazione lavorativa ex novo rispetto al precedente sistema delle qualifiche funzionali. In base all’art.3 del nuovo CCNL del 31.3.1999, il sistema di classificazione del personale del Comparto Regioni-Autonomie locali, veniva articolato in sole 4 categorie (denominate A, B, C e D) nelle quali confluivano le otto qualifiche funzionali che caratterizzavano il precedente ordinamento professionale del personale, nella vigenza del D.P.R. 347/1983.

Per ciascuna di esse veniva prevista una sola e specifica declaratoria professionale contenente l’indicazione dei requisiti, delle competenze, delle conoscenze e capacità necessarie per l’inquadramento dei lavoratori. Tale operazione sembrava accorpare la settima e l’ottava qualifica funzionale in un’unica categoria avente la stessa professionalità creando non pochi problemi di natura tecnica, soprattutto per i dipendenti assunti con la precedente normativa.

All’interno delle categorie B e D, venivano previsti (art.3, comma 7, del CCNL del 31.3.1999 ed Allegato A al medesimo CCNL) alcuni specifici profili per i quali, in considerazione della maggiore rilevanza e complessità delle mansioni che li caratterizzavano, il trattamento economico stipendiale iniziale, di accesso (dall’interno e dall’esterno), veniva fissato non in relazione alla posizione economica iniziale delle categorie B e D, e cioè in B1 e D1, come avveniva in relazione alla generalità degli altri profili delle suddette categorie B e D, ma in corrispondenza alla più elevata posizione economica B3 e D3.

Si ricorda che il termine “accesso”, nella terminologia propria del pubblico impiego, sta ad indicare, non solo la fase propria dell’assunzione del dipendente ma anche quella del suo inquadramento in una categoria superiore (in tal senso, Corte di Cassazione, sentenza 1543/03).

Con riferimento specifico alla categoria D, tali profili non erano solo quelli già previsti nell’ambito della ex VIII qualifica funzionale e che quindi dovevano essere trasposti nel nuovo sistema di classificazione, ma anche quelli che avrebbero potuto essere individuati ex novo dagli enti del comparto. Pertanto, gli enti avrebbero potuto individuare ex novo altri profili “speciali”con trattamento stipendiale iniziale in B3 e in D3, attenendosi alle indicazioni contenute nell’ultimo periodo dell’allegato A, che a tal fine fa riferimento alle caratteristiche dei profili che nel precedente ordinamento erano collocati nella ex VIII qualifica funzionale. Conseguentemente, proprio per tali motivi, si deve senz’altro escludere che la previsione dell’art.3, comma 7, del CCNL del 31.3.1999 abbia avuto la sola finalità di salvaguardia della più elevata retribuzione di cui beneficiava precedentemente il personale della ex VIII qualifica funzionale in sede di trasposizione nel nuovo sistema di classificazione.

Recentemente la sez. Lavoro della Corte di Cassazione è intervenuta nuovamente sul tema con la sentenza n. 17/2007 riguardante il caso di un dipendente del Comune di Reggio Calabria inquadrato nella categoria D, profilo professionale di istruttore direttivo contabile, che aveva convenuto in giudizio l’ente territoriale assumendo di avere svolto, a partire dal 1° marzo 2001, mansioni superiori al livello di inquadramento, riconducibili alla categoria di quadro o di dirigente e, comunque, al profilo professionale D3, richiedendo il riconoscimento della qualifica superiore e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle differenze retributive.

La Suprema Corte, richiamando le sentenze 6295/2011 e la 20070/2015, ha cristallizzato la differenza tra le due categorie, ponendo fine all’annosa questione, con il il seguente principio di diritto:“ Il sistema di classificazione delineato dal c.c.n.l. Comparto Regioni Enti locali del 31 marzo 1999 configura, nell’ambito della categoria D, posizioni differenziate non solo sotto il profilo economico ma anche sotto quello professionale in relazione alla diversa professionalità di provenienza (nella specie, per le ex VII e VIII qualifica funzionale, confluite, rispettivamente, nella categoria D, posizioni economiche D1 e D3), atteso che l’art. 4 dell’accordo collettivo – come ribadito dall’art. 9 del c.c.n.l. del 5 ottobre 2001 – prevede per il passaggio all’interno della stessa categoria D ad una delle posizioni economiche superiori la medesima procedura selettiva stabilita per il passaggio da una categoria all’altra” (Cass. 18.3.2011 n. 6295 e Cass. 7.10.2015 n. 20070)”.